多源流视角下加强人大代表建议办理的探究
发布日期:  2021-02-23        

——监管校外学生托管机构的肇庆实践

 

  近年来,学生校外托管服务存在较大的社会需求,肇庆市各类学生校外托管机构迅速兴起,为学生提供接送、午晚餐、午休及课后作业辅导等服务。2017年1月,我市共有学生校外托管机构613所,仅73所取得证照。端州区托管机构共有397所,占全市托管机构总数的64.8%,仅25所取得证照,持证率为6.3%,11所取得同意开办通知书,361所属于无证经营。经过市人大常委会教科文卫工委连续4年的跟踪监督,市区校外学生托管机构持证率从2017年的6.3%上升到2020年的92.8%。本文将从多源流理论的视角,以助推规范端州区学生校外托管机构管理为案例,探究加强代表建议落地见效的思路和举措。

  一、多源流理论,加强人大代表建议办理的“新视角”

  (一)多源流理论核心概念和分析框架

  多源流理论主要探究了“相同环境中存在的众多社会公共问题,为什么只有部分可以进入政策议程,以及如何推动问题纳入政策议程”。该理论从参与者的视角解释了政策的形成,指出推动问题解决的过程中存在着三股源流,分别为问题源流、政策源流和政治源流。

  一是问题源流:指社会中存在的各种问题。这些问题实质存在,但只有少数能够被提上政策议程,能否吸引决策者的关注取决于与问题本身的特点。二是政策源流:仅有问题是不足以产生政策的,能够得到重视的建议一定是具备了对解决问题提供的备选方案。通过多方的共同努力,使得一种创新举措或者新思想观念为公众所熟知乃至默认,政策建议才会受到重视。三是政治源流:包含国民情绪、公众舆论、党委政府工作重点等,这些因素反映着政治形势的情况,对于政策议程有明显的促进作用和抑制作用。

  (二)多源流理论的内在逻辑

  问题源流、政策源流和政治源流之间是彼此独立的,它们的发生、发展和运作都不依赖于其他源流,但都对政策议程的建立起到促进或约束作用。在某个关健的时间或平台上,它们汇合到一起公共问题就被提上政策议程。

  (三)多源流理论在加强代表建议办理的具体应用

  从推动人大代表建议办理来看,问题源流是代表反映问题的严重性、迫切性;政策源流是政策建议产生、讨论、完善的过程;政治源流是党委政府工作重点、社会关注热点。为推动人大代表建议的落实,必须努力汇聚三股源流,打开政策之窗,最终推动其关注的代表建议进入公共政策议程,促使代表建议落地见效。

  二、分析源流,找准影响代表建议办理的“新问题”

  (一)问题源流“痛点”

  庞大的托管市场需求和场所条件参差不齐的现状使得监管工作面临着严峻的考验:一是无证经营突出。截至2017年,国家、省还没有对学生校外托管出台规范性文件。肇庆市的学生校外托管机构都不具有正式的经营证照,只有少数办理了与托管并不相关的教育信息咨询营业执照。二是消防安全隐患。托管机构都有提供午休服务,大多处于旧居民楼内,床位紧密放置,安置学生较多,不符合消防要求,存在消防安全隐患。三是食品安全无保障。托管机构均提供午餐服务,但大部分机构并未办理餐饮服务许可证,服务人员也未办理健康合格证明。四是治安问题。2016年底,端州区对35所学校周边的托管机构进行检查整治,托管机构基本未配备保安和安防工具,视频监控也不符合公安部门的标准,学生的人身安全无法保障。五是交通安全隐患。部分托管机构安排交通车接送学生,但所用交通车辆多为私家车,未达到校车安全标准,没有进行校车登记。

  (二)政策源流“堵点”

  肇庆市曾于2014年10月制定《关于规范我市学生校外托管机构管理工作的指导意见(试行)》(以下简称《指导意见》),出台实行两年后,虽然对规范学生校外托管机构起到了一定作用,未发生安全和卫生事故,但学生校外托管机构的乱象并未得到根本改善,存在的安全隐患不容忽视。市直和端州区相关部门反映《指导意见》执行难,很多突出问题亟待解决。

  一是监管主体不明确。《指导意见》将校外学生托管机构定性为非营利性公益服务机构,归教育部门主管。但该项工作涉及民政、工商、教育、消防、食品药品、交通、公安、卫生等部门,教育部门虽多次牵头组织联合检查,但相关部门参与积极性不高,效果不理想。

  二是申办流程存在堵点,导致持证率低。按照《指导意见》规定,经营者必须取得消防部门出具的消防合格证明,教育部门才能发放《同意开办通知书》。但按照有关消防要求,消防部门只对300平方米以上的场所依法受理验收备案,300平方米以下的场所不接受备案验收。而市区的托管机构,大部分在300平方米以下,因此大部分托管机构卡在中间,只有“同意筹办通知书”,无法领取开办证照,导致持证率低。

  (三)政治源流“重点”

  一是实施《肇庆市教育提升发展十大行动计划》的必要条件。市政府于2018年6月印发了《关于印发肇庆市教育提升发展十大行动计划的通知》,其中第九项计划“中小学生阳光健康成长行动计划”中明确要加快推进学校健康促进工作,重点是加强学校传染病防控和食品卫生安全工作,建立健全学校传染病防控和食品安全管理机制。学生校外托管机构是加强传染病防控和食品安全的重要环节,必须引起重视。

  二是托管服务供需矛盾引发社会关注。随着城镇化不断推进,端州新增入学人数大幅增长,如2018年中小学生需托管人数为22800人,较2017年增加8000多人,增长率达54%。一方面是存在安全隐患的托管机构,另一方面是不断增长的托管需求,新的问题摆在了面前,并引起社会的广泛关注。

  三、汇集源流,确保代表建议办理有“新作为”

  (一)关注热点,推动代表建议办理的“问题远流”

  托管机构“脱”管、监管缺位、运行失范致使托管机构监管难的问题日益凸显,市人大常委会教科文卫工委回应群众关切,抓住学生校外托管机构管理这一社会关注的热点问题开展专题调研。2017年3月,市人大常委会教科文卫工委组织了市、端州区教育和消防等职能部门组成考察组,赴清远、惠州、东莞学习考察,对标先进,创新思路,对修订《指导意见》和完善托管机构管理提出系列工作建议:一是加强协调联动,完善管理机制。市、各县(市、区)成立学生校外托管机构监督管理领导小组及办公室,县(市、区)府办、街道办、民政、教育、消防、食药监、卫计、公安、交警等相关部门为成员单位,对校外托管机构进行日常监督管理。二是优化审批流程,明确部门职责。实行“谁发证,谁主管”原则,结合实际,由民政部门负责发证,学生校外托管机构监督管理领导小组办公室设在教育部门,负责组织相关部门联合会审。三是创新工作思路,主动履职作为。各职能部门解放思想、主动作为,想方设法突破“办证难”的瓶颈。消防部门结合实际,对300平方米以下的场所,主动指导经营机构完成消防改造,引导经营者按照消防要求进行设置和配备。四是加强联合检查,完善监督机制。每年最少开展2次校外托管机构的联合检查,对违规经营行为或存在安全隐患的托管机构,依照有关规定责令限期整改。

  2017年9月,市政府根据市人大常委会的建议,重新修订出台《肇庆市学生校外托管机构管理办法》。截至2018年1月,端州区关停无证经营托管机构119家,有证机构从年初的25家上升到42家,持证率上升到15%。

  (二)敢于亮剑,推动代表建议办理的“政策源流”

  政策意见在问题受到广泛关注时提出,这些政策意见汇合在一起时就形成了政策源流。2018年3月,市人大常委会教科文卫工委就加强托管机构管理开展专题调研,督促相关职能部门不仅要加快整治进度,还要疏堵结合,加强对机构办证的引导,提出了工作建议:一是健全机构,落实监管职责。根据新《管理办法》的要求,进一步明确各职能部门的监管职责,建立联合监督工作机制,成立“托管办”,处理托管机构申办、年审、投诉等具体工作。二是分类整治,规范托管市场。指导端州区对托管机构进行排查分类,根据安全隐患的情况分成三类:特别突出、比较突出、一般突出。有针对性地进行分类整治:(1)安全隐患特别突出的:采取综合措施进行强制性关停,向社会公布黑名单。(2)安全隐患比较突出的:托管办牵头多个职能部门进行联合整治,发出整改通知,持续施加压力。(3)安全隐患一般突出的:对基本符合条件但未领证的托管机构,由专人进行指导完善,开辟绿色通道,帮助其尽快办证,规范经营,形成示范效应。

  (三)疏堵结合,推动代表建议办理的“政治源流”

  一是坚定实施教育优先发展战略。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视教育工作,把教育摆在优先发展战略地位。市人大常委会教科文卫工委以扎实工作落实习近平总书记重要批示精神,积极为全市教育提升发展建言献策,全面加强检查督办,推动代表建议落地见效。

  2018年10月,市十三届人大常委会召开第十五次会议,在对《〈关于全市教育工作情况的报告〉的审议意见》中提出,继续发挥好校外托管联席会议作用,加强协调沟通,切实做好学生安全管理工作。截至2018年底,端州区托管机构共251家,持证机构120家,持证率提升到48%。

  2019年10月,市人大常委会教科文卫工委组织市人大代表对学生校外托管整治情况开展“回头看”视察活动,此时,端州区共有托管机构168家,其中已领取证照156家,持证率达92.8%。

  2020年10月,市十三届人大常委会召开第三十三次会议,听取和审议《肇庆市教育提升发展十大行动计划》落实情况的报告,其中进一步加强了对校外学生托管机构管理的指导和监督。

  二是回应社会关切,推行校内课后服务。2018年3月,省教育厅发布《关于做好中小学生校内课后服务工作的指导意见》,2018年5月,端州区即出台《端州区中小学生校内课后服务工作方案》,通过招投标引进两家配餐中心为区属学校提供中午供餐服务。2018年9月,端州区又在小学中推行课后服务,共有37所学校开展了课后服务,在校午餐午休的学生12510名,占学生总数24.5%;参与校内课后服务的学生14236人,占学生总数28%。学校课后服务进一步压缩了无证托管机构的生存空间,同时也解决了关停无证托管机构后学生的安置问题。

  四年来,市人大常委会教科文卫工委咬定青山不放松,以钉钉子精神持之以恒跟踪监督,促使问题、政策、政治三股源流汇集,学生校外托管整治工作成效明显,端州区托管机构持证率从2017年的6.3%上升到2020年的92.8%,实现了根本性的转变。该工作得到了省教育厅的高度认可,2018年12月,端州区受邀在全省中小学校内课后服务工作现场会上作经验介绍。2020年5月,珠海市借鉴肇庆市的托管机构管理工作经验,开展托管机构整治工作。

  (作者:顾达群,系肇庆市人大常委会教科文卫工委主任;邓烨彬,系肇庆市人大常委会教科文卫工委办公室副主任)