协商性建议第三方参与和监督是提高代表建议质量的有效途径
发布日期:  2021-02-23        

  【摘要】人大代表提建议是参政议政,监督国家机关工作的重要形式。但是当下实际显现,部分代表主观动因与所提建议、批评和意见的质量存有较大差异性,也就是说代表提出的建议、批评和意见无法落实,客观上打击了代表的积极性,对人大权威性也产生了负面影响。笔者长期在乡镇人大工作,对乡镇人大代表提建议一事,作过观察与研究,认为有质量的成功的建议,必须是协商性建议,同时乡镇人大工作方法要创新,借助第三方力量监督建议落实。本文着重探讨乡镇人大代表建议质量问题。

 

  【关键词】代表 建议 质量

 

  人大代表在人民代表大会会议或闭会期间向人大及其常委会提出各方面的工作建议(包括议案、批评和意见)是履行法定的职责。《代表法》规定,人大代表享有七项权利履行七项义务。其中提议案权与建议、批评和意见权,是履职的基本权利,也是对代表素质能力的基本要求。作为“督促国家机关及其工作人员改进工作的重要形式”,代表对各方面工作提出建议、批评和意见的质量,事关代表形象,事关人大形象。

  有质量的代表建议界定为:代表提出的建议被采纳、相关部门办理,很快转化为一种现实,这种建议是有质量的建议。反之,屡提不采纳、不可能落实的就是无效建议。时下,很多代表当选时满腔热情向人大提出了诸多建议,尤其是在开会期间,把自己认为的要提的建议都提出了,然而不是不被采纳,就是等来相关部门千篇一律的委婉搪塞的答复。几次后,他们就变成了“举手代表”、“会议代表”。据笔者统计,乡镇一届代表中,有80%的代表所提建议从来都没有被采纳、或落实过。代表提建议是履职的表现,有质量的建议才是称职的履职。我认为许多代表的建议之所以不被采纳,或没有“变现”,原因有三:一是站在自身角度,着眼个人,或一小部分人利益去提建议;二是期望值太高,所提建议远超办理能力;三是缺乏有效的监督力量。笔者长期在乡镇人大工作,多年来实践证明:协商性建议,第三方参与监督是提高建议质量有效途径。

  协商性建议是高质量的建议

  代表建议是否有质量,关键是看建议是否代表人民意愿和呼声,是否落实。能反映人民群众的意愿,尤其是群众最关心的热点问题,并且得到了相关部门落实,这样的建议是有质量的建议。反之,是无效建议,无质量建议。我总结了多年提建议的过程与经验,认为凡有质量的建议都具有协商性特征。协商,是共同商量,即由当事人双方直接进行磋商,取得一致意见的过程。协商是一种民主,协商民主是20世纪后期西方学术界开始关注的新领域。协商民主理论源自并超越了自由民主和批评理论。它强调通过普通的公民参与,就决策和立法达成共识。其核心要素是协商与共识。法律规定,人大代表是代表人民参加管理国家事务,代表是一方当事人(A),而落实建议的相关部门是另一方当事人(B),建议提出与落实是双方当事人解决问题的过程。A方的建议必须具有普遍性,而非个别性;B方落实A方建议时,首先要鉴别A方是否具有普遍性,有普遍性才符合落实条件,其次是具有落实的能力,没有能力就无法落实。换而言之,人大代表提建议时,必须考虑二个要素,一是要解决的问题具有普遍性,合理合法,二是相关部门有能力解决(落实)。前者要求代表密切联系选民,认真倾听群众呼声,后者要求积极去相关部门沟通,协商。许多代表提建议时往往注重前者,忽视后者,结局不言而喻。在生活领域,协商是处理人与人关系的润滑剂。在政治领域,协商则是一种重要的民主形式。可见有质量的建议离不开协商特点。

  南丰镇是省中心镇之一,全镇10万多人。镇自来水厂位于城区贺江下游,随着城区扩大,人口密集,水厂取水点有被污染的可能,群众要求搬水厂的呼声很强烈。2006年10月,在镇人代会上,我领衔提出了《关于将自来水厂搬迁到城区上游的建议》,建议得到了代表们的响应。然而,该建议不被大会采纳。事后,一位老人大告诉我:提建议就象合同,双方能接受,合同(建议)才生效。搬迁水厂虽说是民众的意愿,但至少需要1000多万元资金,一个无财政的镇政府能实现吗?忽视了落实方的能力,建议是一纸空文。时间到了2008年底,有一次到自来水厂调研,听水厂负责人说现在省有改水项目资金申请,于是就和镇政府沟通,准备重提水厂搬迁建议,政府反馈自来水厂搬迁项目有可行性。鉴于这种情况,我觉得水厂搬迁条件已成熟,于是又在2009年3月份镇人代会上,再次领衔提出《关于将自来水厂搬迁到城区上游的建议》,这次的建议得到了采纳,成为了“压力表”,促使镇政府拿上了“开弓箭”。经过一番努力,新自来水厂终于在2011年春节前竣工,并投入使用了。搬迁自来水厂的建议得到了落实。

  协商性建议实质上是协商民主,代表的建议从提出到落实实际上是当事者双方协商的过程,是人民通过“建议”有序的政治参与,以合理合法的形式表达要求,从而推动了社会进步。

  第三方参与强化办理也是提高建议质量有效途径

  协商性建议具有民主与法治的内容,相关部门都会落实,但也有一些部门无视代表的合理建议,置民众诉求不顾,代表提的建议也成为无效的建议。在这种情况下,乡镇人大就要依法履职,加大监督力度,督促政府相关部门落实代表建议,确保代表建议质量,树立人大威信。但当前体制下,乡镇人大归入镇政府编制,人员工资、办公经费由镇政府管理。镇人大是制衡监督镇政府的,但现实是镇人大反而被镇政府制约,在这种情况下,人大去监督政府落实各种建议,不少政府领导认为那是故意“找茬”和政府“过不去”,往往给人大脸色看,人大工作尴尬而被动,迫使监督工作走形式化,代表建议的质量大打折扣了。人大代表来自社会各阶层,有的是机关单位人员,有的是工人、农民等,机关单位代表提的建议,政府相关的部门推诿,不落实,代表也“牛”不起来,代表和这些部门多少有关连。工人农民代表提的建议,相关部门敷衍了事,代表没有什么资本再去“牛”。

  在这种情况下,乡镇人大就要创新思维,创新工作方法去监督代表建议的落实。我的成功做法是运用第三方力量督促政府,监督相关部门落实代表建议,提高了代表建议的质量。第三方是指两个相互联系的主体之外的某个客体。第三方可以是和两个主体有联系,也可以是独立于两个主体之外的第三主体。第三方是两个主体认可的,具有一定的公正性,引入第三方的目的是为了确保公平、公正性。镇人大引入的“第三方”指当地的社会团体、社会组织等,该团体不从属于镇人大、镇政府,属于非盈利性的独立组织。镇人大运用这些团体(组织)力量去“监督”镇政府部门落实代表建议,既避免了镇人大和镇政府,囿于同体监督所产生的尴尬,又提高了代表建议的质量。

  镇人大引入第三方力量,并不是让第三方直接监督相关部门落实代表建议,而是借助第三方对相关部门工作的评估、评价,从而达到监督的效果。镇人大“拿出”第三方的“报告”给政府,使政府觉得并不是镇人大有意“为难”,而是一种民心,一种民意,因而会愉快地接受,镇人大既避免了体制的尴尬,又达到了目的。

  2014年4月,镇人大收到代表一条建议,建议说街道改造工程承包商在建设路东面下水道施工时,用水泥涵管代替砖砌渠道,不符合地方情况。人大请镇政府和承包商解释用水泥涵管代替砖砌渠道的原因,他们说用水泥涵管代替砖砌渠道,好处有二:一是加快下水道建设进度,砖砌渠道要20天,用水泥涵管只要10天就完工;二是建设路下水道位于各家各店铺门口,砖砌渠道需要开掘、砌砖和水泥捣制,会造成100多商户的不便和经济损失,而用水泥涵管代替,开掘一处填埋一处,不影响商户,所以不同意代表建议的说法,不改变水泥涵管的做法。谁是谁非,镇人大在无法定论的情况下,邀请了第三方参与核查,第三方由商会、水利、城管等人员组成,经过调查,第三方结果:

  1、砖砌渠道。优点:(1)经过的商铺、住宅可以根据需要随意接驳排污管;(2)街面也可以根据需要设置活动盖

  沙井,方便清淤,尤其洪灾后清洗。缺点:工程期长,造成商铺不方便,生意受影响,但商户、住户支持。

  2、放置水泥涵管。优点:工程期短;缺点:(1)经过的商铺、住宅根据需要接驳排污管时,会造成水泥涵管破裂,污水泄漏;(2)街面设置沙井受限制,不方便清淤,尤其洪灾后清洗。商户、住户反对。

  两种下水道建设方案优劣一目了然,在事实和民意面前,政府和承包商接受了砖砌方案,代表的建议得到了落实。

  2006年以来,我镇人大代表每年都提出了建议50多条,能落实40多条,办结率为80%左右,从办理落实过程来看,可以分为三类:一是相关部门主动落实,不需人大督促;二是经过人大督办才落实;三是有20%的确是无法办理的。能办理的,前者是完全性的协商性建议,代表事前沟通充分,相关部门负责人法律意识强。后者,代表提建议前也积极沟通,相关部门也具备落实条件,但其负责人法律意识不强,针对这种情况,人大就要运用第三方力量,去督促落实,保证了代表建议的质量。不能办理的建议主要是超出了镇政府和相关部门办理权限,此类情况另作别论。事实证明:协商性建议,第三方参与监督,双管齐下,才能提高代表建议的质量。

  代表提建议是反映人民心声、人民需求,也是参政议政的重要形式,有质量的代表建议是法治社会的标志,但是提高代表建议质量需要一个长期的、持续的努力过程,也需要相关部门的积极配合,更需要广大代表的积极参与。因此,全社会都要尊重人大代表,积极创造一个提高代表议案建议质量的良好环境,各级人大以及人大代表更要积极行动起来,创新工作方法,多关注民生,多提出有质量的建议,为推进社会主义民主法制建设、促进经济社会加快发展、科学发展做出积极贡献。

  (作者:石梅金,系广东省封开县南丰镇人大主席)