以“小切口”立法提高新时代地方立法质量
发布日期:  2019-12-06        

  作者:陈益华 

    

  一、问题的提出 

  201410月,党的十八届四中全会决定,依法赋予设区的市地方立法权。2015315日,十二届全国人大三次会议修改通过的《立法法》,明确赋予全国所有设区的市地方立法权。1如今,有立法权的地方已达354个。截至2018年底,各地方立法主体已制定了12000多部地方性法规。由此可见,近年来地方立法工作硕果累累。 

  同时,地方立法中也暴露出一些普遍性的问题,比如,地方立法滞后的问题;地方人大立法权的弱化和虚化问题;有的法规重复上位法的条文过多,照抄照搬的拿来主义现象比较突出;实施性法规较多,创制性立法比较少;有的法规宣示性、鼓励性条文较多, 针对性、操作性不强,出现了有法难依的情况,使地方性法规在实践中被闲置;有的法规条文规定过于笼统,导致法规执行遇到困难;有的法规盲目追求体系化,搞大而全”“小而全,法规条文很多,但能针对性地解决本地突出问题的条款少,法规的地方特色不明显;有的法规还存在较为明显的利益偏向,等等。2上述问题应当引起我们的高度重视,并加以解决。在地方立法实践中,一些立法主体探索出了小切口立法模式,有助于解决上述问题。 

  二、小切口立法的内涵特征及重大意义 

  (一)内涵特征 

  20189月,栗战书委员长在第二十四次全国地方立法工作会议中指出,地方立法空间大、灵活性大、针对性强,可以聚焦所要解决的问题,确定小一些的题目进行专门立法,即所谓小切口立法3 

  小切口立法题目小,结构体例简化,是聚焦问题、细碎的专门立法。国家立法需要考虑体系、结构和分工,不能立得很细、很碎;而相对来说,在地方立法中就比较容易做到小切口立法4小切口立法从根本上转变立法思维方式, 改变以前的粗放型立法,从小入手,避免贪大求全,不再拘泥于体例、形式, 突出重点,集中资源,有所取舍, 采用有几条立几条的精干化立法框架,做到有所为有所不为,需要的就制定,不需要的就不制定。不片面追求体例完美, 不面面俱到,成熟几条就定几条5  

  (二)重大意义 

  习总书记指出,人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。6立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治 7  

  小切口立法有利于发挥地方人大在立法中的主导作用,实现地方立法的体例结构从大而全向小而精的转变,立法条款从典型性条款向地方特色条款的转变,立法过程从闭门立法向开门立法的转变,充分发挥地方法规实施性、补充性、探索性功能,完善中国特色社会主义法律体系,使地方立法走上科学化、精简化、轻型化的路子,提高立法效率和质量水平,促进地方治理方式的转变和治理能力的提升,实现良法善治,巩固地方政权,满足新时代人民日益增长的美好生活需要。可见,小切口立法意义之重大。 

  三、小切口立法的成功实践 

  小切口立法在北京、深圳、东莞等地方人大立法中进行了成功实践,取得了系列高质量的法治成果,获得了社会一致好评。 

  (一)北京的成功实践 

  2019117日,市人大常委会的工作报告中提到,2018年人大常委会在制定小规模食品生产经营管理规定时,探索小切口立法,不再分章节,内容简洁明确,便于理解和执行。8市人大常委会在制定小规模食品生产经营管理规定时,一开始沿袭传统思路,分设章节,内容大而全,在反复论证后决定探索小切口立法,聚焦立法要解决的最主要问题,突出重点,删去了照抄、重复和准用性条款,条文最后只剩下31条,做到了条条管用”“条条不可或缺 

  (二)深圳的成功实践 

  201851日,《深圳经济特区食品安全监督条例》开始施行。在立法过程中,深圳市人大常委会对立法模式和思路进行了专题研究,认为在被称为史上最严的《食品安全法》已经实施的情况下,深圳不宜再立大而全的食品安全综合法规,而应根据本地实际进行制度性创新,力争制定一部或者多部对保障食品安全产生切实推动作用的法规。努力的结果就是,一部大而全的基本法”——《深圳经济特区食品安全条例》变身成为一部小切口的食品安全监督条例。 

  (三)东莞的成功实践 

  根据东莞的地方特色和需要,市人大开展了小切口立法,出台了《东莞市饮用水源水质保护条例》《东莞市生态文明建设促进与保障条例》《东莞市出租屋治安与消防安全管理条例》。2019年,东莞市又计划了6小切口立法项目,包括《东莞市城市管理综合执法条例》《东莞市养犬管理条例》《东莞市水土保持条例》《东莞市户外广告和招牌设置管理条例》《东莞市零散工业废水管理条例》《东莞市气象灾害防御条例》9  

  四、完善进一步提高新时代小切口立法质量的机制 

  实践是检验真理的唯一标准,上述地方人大的成功实践体现了小切口立法的功效。如何进一步把握新时代小切口立法的特点和规律,遵循不抵触、立得住”“小切口、大纵深”“有特色、可操作的原则,不断完善体制机制,提高小切口立法效率和质量,使小切口立法与时代共同步伐、与改革同频率、与实践同发展,避免出现立不住、行不通、不管用的问题,需要我们对各地经验进行提炼总结,以便进行复制推广。 

  (一)完善法规项目领导机制,强化小切口立法质量根本保障。要始终不渝地坚持党对立法工作的全面领导,善于从落实新发展理念的生动实践中提炼小切口立法价值取向,将社会主义核心价值观融入小切口立法之中,确保小切口立法正确的政治方向。把握党委领导立法的重点要求和程序。立法规划因形势任务变化需作重大调整的,人大常委会党组要及时向党委提出建议,由党委按程序审批。年度立法计划在按法定程序讨论决定前,人大常委会党组要报请党委审定。 

  (二)完善法规项目工作机制,建立小切口立法质量工作规程。完善小切口立法选项机制,把握好三个紧紧扣住,即紧紧扣住贯彻落实党中央重大决策部署,紧紧扣住回应人民群众重大关切,紧紧扣住厉行法治、推进全面依法治国10。建立小切口立法项目方案论证机制,完善法规调研起草机制,完善法规草案提出机制,健全法规草案修改完善机制,健全法规草案审议表决机制,完善法规备案审查工作机制。 

  (三)完善法规项目把关机制,严把小切口立法质量关键节点。要注重抓好立法前、立法中和立法后评估三个关键节点,真正把设计论证评估贯穿立法全过程,把好小切口立法质量三道关。由于设区的市法规项目最后要通过省人大常委会的批准,为了让法规件报省时顺利获准,可以把送审把关环节前置。在常委会一审后,由法制工作委员会将按常委会组成人员和有关方面意见修改后的法规案送省人大常委会法工委,请其提前介入审查把关,并尽量将其提出的修改意见和建议消化吸收在统一审议的环节中。 

  (四)完善立法决策支持机制,搭建提高小切口立法质量平台。完善决策支持机制是确保小切口立法更加符合立法工作规律的重要举措,也是小切口立法工作借力外脑的重要平台。优化立法决策咨询专家、法制专业代表组成员的数量和结构,拓展其参与立法规划、立法计划的编制,法规草案起草、修改以及立法调研的深度与广度。积极争取支持,推动成立地方立法研究机构。要充分发挥县乡人大、基层立法联系点、代表专业小组和立法基地在提高小切立法质量中的作用。 

  (五)完善立法队伍建设机制,提高小切口立法质量能力。一是增加地方人大立法人员力量。要围绕增强立法功能,加强人大常委会工作机构建设,增强立法人员,尤其是法工委人员力量。在编制问题暂时不能解决的情况下,可以通过向社会组织购买服务的方式,聘请一定数量的小切口立法事务助理。二是推进立法队伍的正规化、专业化、职业化,加强小切口立法能力建设。制定专门的小切口立法人才培养计划,建立法治人才横向交流渠道,既要加强法工委人员力量,又要重视相关委员会的立法人员配备,有计划多渠道地开展小切口立法培训,打造三个过硬小切口立法人才队伍。 

    

  参考文献:    

  1]陈铭洋.我市获得地方立法权的背景[N.七台河日报,2018—07—20 . 

  2]曲福田.关于进一步提高地方立法质量的几点思考,江苏人大常委会官网[EB/OL.http//www.jsrd.gov.cn/rdgk/cwhld/qft/ldjh/201810/ 

  t20181015_507459.shtml. 

  3][4]李振宁.简论地方小切口立法的内涵特征[J.人大研究,20195):9—11. 

  5]田成有.地方立法要少而精,云南人大官网[EB/OL. http//www.srd.yn.gov.cn/gzyj/201807/t20180723_775642.html.  

  6文强, 康卫华.浅谈新时代地方人大立法工作的四个始终J . 时代主人. 20187):31. 

  7习近平.习近平谈治国理政.第二卷M.北京:外文出版社,2017119.  

  8]卢鸿福.“小切口立法应成为设区的市立法的重要原则[J. 人大研究,2019329):1. 

  9]东莞市司法局.创新地方立法 小切口\大纵深获各方点赞, 东莞市司法局官网[EB/OL.http//dgsfj.dg.gov.cn/dgsfj/mtgz/201903/ 

  c735219f39dc4889af3bce6e57a88782.shtml. 

  10]李小健.如何搞好新时代地方立法工作?[J.中国人大,20189):17. 

    

  (作者系广东工商职业技术大学思政部,讲师)