关于创新制度保障基层人大代表履职的几点思考
发布日期:  2019-12-06        

  作者:梁祥达 

    

  人民代表大会制度是中国的根本政治制度,县区人民代表大会既是地方国家权力机关,也是民意代表机关。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视坚持和完善人民代表大会制度、推进社会主义民主法治建设。2019513日,栗战书委员长主持召开了关于加强和改进全国人大代表工作的座谈会,这是全国人大常委会第一次由委员长主持召开专门会议研究代表工作,充分说明了全国人大常委会对代表工作的高度重视。本次座谈会围绕人大代表在立法监督、议案办理、代表联系等方面的工作展开讨论,创新并丰富了代表工作方式,为代表履职创造了更好的条件。改革开放四十年来,中国基层人大制度随着改革进程不断完善,但经济的快速发展也使中国社会利益的多元化和社会治理的复杂化日益凸显,人民需要更为通畅的渠道表达诉求,县区人大作为由选民直接选举产生的代表民意的地方国家权力机关,被赋予了更高的期待。基层人大制度,尤其是代表履职制度如何改革创新才能适应形势、与时俱进,才能焕发出新机与活力,值得我们共同去分析与探讨。 

  一、基层人大代表履职范围 

  人大代表履职的内容是以人大的立法权、重大事项决定权、监督权和人事任免权这四项职权为基础的。基层人大没有立法权,主要行使的是重大事项决定权、监督权和人事任免权,基层人大代表的履职工作也主要围绕这三项职权展开。人大代表的履职方式既包括参加人代会,也包括闭会期间依法履行职责。根据《代表法》《地方组织法》的规定,人大代表在闭会期间的履职主要包括九项:一是列席本级人民代表大会常务委员会会议、本级人民代表大会各专门委员会会议。二是参与代表视察、调研活动。人大代表可根据安排,持代表证对本级人民政府和有关单位的工作进行视察,并围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题开展专题调研。三是执法检查。人大代表可以参加本级人民代表大会常务委员会组织的执法检查活动。四是参加代表小组活动。人大代表可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组,分工联系选民,采取多种方式经常听取群众意见,反映群众诉求。五是提出建议、批评和意见。人大代表可针对本级人民政府工作或被视察单位,以及对人大常委会或主席团提出对各方面工作的建议、批评和意见。六是约见本级或下级国家机关负责人,被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见。七是依照法律规定提出临时召集本级人民代表大会会议。八是参加特定问题调查委员会。九是参加本级人大常委会组织的其他活动。 

  二、制约基层代表履职作用发挥的因素 

  在整个人大系统中,县区人大具有特殊的地位。它们处在政权结构的底端,是我国根本政治制度的基础环节,在推进基层民主政治建设、扩大公民有序参与、巩固基层政权、促进地方经济发展和社会进步等方面都发挥着不可替代的重要作用。基层人大由于经济社会发展的制约,或制度机制的不完善,或代表素质的高低不同,影响着基层人大代表的有效履职。 

  (一)人大代表履职保障机制存在缺失。一是代表活动经费标准有待提高。代表活动经费标准视乎一方经济发展水平,在一些贫困地区,代表的履职经费常常难以保障,远远无法满足代表在闭会期间进行活动的需要,更难以支持代表外出集中学习先进地区的经验和做法。二是代表接待事项没有明确的范围规定。人大代表联系群众,倾听群众诉求,是代表履职的重要体现,但对于什么事项该由代表接待并没有明确的规定,这样容易使代表联络站成为第二个信访站,且代表和基层代表联络机构实际上并不具备解决问题的能力,因此也容易带来失望情绪。如果代表接受到的意见很多,都以建议的形式反映,会导致建议数量激增,给人大机关督办及政府部门承办带来巨大压力。三是怎样审议报告没有统一的标准。对政府工作报告、专项报告的审议很大程度上是评价、建议性质的,在审议中代表和委员们提出的意见是否合理,有没有可操作性,能否落实,落实情况怎样才算达到要求,如果没有达到要求,有没有相应的法律后果,所有这些问题都缺少相应的细则规范。 

  (二)人大代表自身素质有待进一步提高。一是一些代表履职意识还不到位。一些代表对代表职务的性质认识不到位,没有把人大代表作为一种职务来看待。有的只对涉及本地区、本部门和自身利益的事予以关心,而对涉及国家和地方发展的大事及人民群众普遍关注的重点、难点和热点问题很少过问。二是一些代表提交议案和建议水平有待提高。部分代表因为不了解调研的方法、目的和程序,有时也因抽不出一定的时间和精力开展调研或征求民意,提不出有水平、有价值的议案和建议。三是对人大代表的培训力度有待提高。因代表来自各行各业,在培训时间上,容易与代表的本职工作相冲突,对不同的代表群体没有做到有针对性的培训,甚至无法有效保证培训时间。另外,代表活动形式较为单调,代表的视察、检查和调查活动时间有限,容易走马观花。 

  (三)人大代表履职监督机制有待健全。一是对代表履职的监督不够公开。缺乏通过社会途径监督代表违法违纪现象和履职现状的途径,而在对违纪代表进行处理之后,缺乏向社会公布处理原因和处理结果的公布机制,造成了即使对代表进行了监督,也是处于较少被外界所知的状态。二是代表履职是否称职难以界定。除个别代表履职严重不力的情况外,对大部分代表称职与否难以界定。代表与选民和选举单位之间缺乏双向沟通,选民对代表的履职情况不能够做到全面的了解,对代表的评议工作也就无法得到有效落实。三是代表履职缺乏考核激励机制。代表是否履职,履职效果如何目前还没有明确的考核激励机制,只有述职评议这一手段,但对于代表述职之后的评议,如果选民对代表不满意,该如何处理,这方面还没有明确的法律依据。 

  三、保障基层代表依法履职、正确履职的几点建议 

  创新代表履职制度,加强代表履职服务,促进代表依法履职、正确履职,是新时期做好县区人大工作的基础和保障,本人结合工作实际,借鉴一些先进地区的经验和做法,对保障基层代表依法履职、正确履职提几点建议: 

  (一)加强代表综合素质培训。习近平总书记强调,要密切同人民群众的联系,更好发挥人大代表作用,接地气、察民情、聚民智,用法治保障人民权益、增进民生福祉。县区人大党组要切实落实政治领导责任,教育引导人大代表切实增强四个意识,坚定四个自信,做到两个维护。县区人大常委会应建立健全代表依法履职的系统培训制度,围绕代表依法履职所必需的知识和能力,有计划、有组织、有重点、有层次、分阶段开展形式多样的代表培训,不断提高代表的政治意识、大局意识、责任意识和法治意识,促进代表深入了解当地社情民意,形成体现人民利益、符合地区发展的建议,推动最广泛的群众意愿转化为党委、政府决策的侧重点和用力点。 

  (二)创新打造代表履职新平台。端州区人大常委会在努力推进街道人大代表联络中心、社区人大代表联络点更好运作的基础上,为进一步延伸人大代表联络中心触角,于20195月在四个街道分别设立了人大代表巡回联络站,推动破解当前部分社区代表联络点来访人员数量不均、代表联系群众广度和深度不够等问题。这一新平台,能够灵活开展人大代表走访联系活动,突破空间和场地限制,跨区域跨界别按需组合代表视察团,集中到现场了解实际情况、听取意见建议、解决群众问题。自建立代表巡回联络站以来,端州区共组织各级人大代表联系群众103人次,收集群众反映的问题、意见和建议87条,使46条群众反映的问题得到及时有效的解决。 

  (三)建立创先争优的代表履职考核制度。为避免代表干与不干、干多干少一个样的问题,代表履职可实行年度积分登记考核制,即代表年度履职情况要如实记入履职手册,每项履职内容都设置相应分值,每履行一项职责获得相应积分,建立好代表履职档案。每年可组织开展一次人大代表履职情况考核,对代表履职考核积分在90分以上并在前15%可评选为优秀代表,对积分在70分以下的,列为不称职代表。同时,通过电视、报纸等媒体开辟优秀代表风采专题专栏,定期对年度优秀代表进行宣传报道,营造代表创先争优的履职氛围。 

  (四)加强代表履职服务信息化、专业化水平。互联网时代,可通过信息化建设服务代表履职,包括人大网站建设、县区级人代会和人大常委会电子会议系统建设以及代表履职服务平台建设等内容。同时,县区人大可积极探索利用社会力量特别是专家力量改善人大的各项工作,探索建立法律、财经等方面的专家库,利用第三方专业机构,为人大各项职责的履行提供咨询服务,增加人大履职的专业性和科学性。 

  (五)提高代表建议的办理质量。代表所提议案建议本身质量的高低直接影响办理质量的好坏和代表的满意度。有时候,部分代表建议因缺乏深入调研和可操作性,一定程度影响了代表建议的办理效果。一般情况下,代表提建议与群众生产生活息息相关,办理年度惠民实事可由区政府提出初步方案,由人大代表广泛征求意见,再由人代会表决决定。这样,既能广泛吸收人民群众的意见建议,又能结合当地实际把建议办好,形成一个互为促进的工作机制。同时,为督促建议的有效落实,可探索人大常委会与地方电视台合作开办人大代表履职节目,将代表建议的督办会进行录播并呈现在电视上。这样既能引起政府部门对该建议办理工作的重视,树立了代表公信力,又能让利益相关市民可以全程见证建议督办,增加了对代表履职和政府工作的理解与支持。 

    

  (作者工作单位:肇庆市端州区人大常委会,职务:肇庆市端州区人大常委会主任)