县乡人大如何健全财政预算审批监督制度
发布日期:  2019-12-06        

作者:梁灶群 

    

  我国实行的是人民代表大会制度,宪法和法律赋予人民代表大会及其常务委员会享有监督权,同时这也是人民的神圣权利。党的十九大报告将坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一作为发展社会主义民主政治的首要战略任务。人大监督制度,作为国家根本政治制度人民代表大会制度的重要组成部分,在新时代的发展之下,需要不断地进行完善。 

  财政预算是政府调节经济和社会发展的重要工具,在新形势下,强化对财政预算的监督已成为各级人大及其常委会的重要职责。本文旨在分析地方县级人大在本级财政预算监督中存在的主要问题,并提出解决问题的个人看法。 

    

     

  2019612日,作为人大代表,我参加主题为关于调整四会市公办幼儿园收费标准的座谈会,会议当中,教育局、公办幼儿园园方等与会代表都将开展教学活动过程中遇到的问题作了陈述,包括有:一、除幼儿园办学的日常开支以外,幼儿园内其它基础设施的建设和维护,教学器具的购置和保养等都需要一大笔经费来支持。二、幼儿园教师数量不足,聘请教师需要投入更多的经费,在现在教师编制结构性的缺少背景下,薪酬成为教师择业考虑的重要因素。三、民办幼儿园之间存在打价格战的现象,由此也影响到公办幼儿园的招生。综合以上三个方面,我们看到经费成为公办幼儿园办学的生存基础。提高收费标准除了是因应时代发展、物价上涨所作出的举动之外,更是因为教育经费的不足而进行的应对之策。这次座谈会涉及的教育经费问题引发了我关于县乡人大如何健全财政预算审批监督制度的思考。 

  人大代表行使财政预算监督权力的必要性 

  教育经费,是指整个社会对于教育的投入总额。其中包括来源于财政的国家财政性教育经费和来源于其他渠道的教育经费(比如民办学校中举办者的投入等)。国家财政性教育经费指的是学校取得的所有属于财政性质的经费,主要包括公共财政预算安排的教育经费(可以简单理解为公共财政教育支出)、政府性基金预算安排的教育经费、企业办学中的企业拨款以及校办产业和社会服务收入用于教育的经费等。 

  我国教育经费来源于国家财政性教育经费的部分占比超过八成,而地方财政性教育经费的占比更是超过了九成。201935日,根据第十三届全国人大二次会议上发表的《政府工作报告》,我们了解到我国国家财政性教育经费占国内生产总值比例继续保持在4%以上,并预计在短期内国家财政性教育经费占GDP的比重会相对稳定。 

  仅从教育财政支出占比这一项,就可以想见,一个国家财政预算的制订和执行关乎国计民生,宪法和法律赋予人大代表审查和批准财政预算,监督预算执行的职权,是对人民当家作主、管理国家经济事务的具体体现,对推动地方经济和社会事业的健康发展具有重要作用。 

  我国地方人大财政预算审批监督制度存在的问题 

  近年来,我国地方人大审查监督财政预算的制度在不断地完善,但根据实际履职情况来看,还存在许多有待完善的不足之处。 

  (一)精力不足。 

  我国的人大代表大部分是兼职的。他们都在平时都有自己的本职工作需要处理,以致于难以深入财政预算的研究分析,难以充分了解和接收群众表达对财政预算计划的意见和建议。人大代表在审查预算的工作中力不从心的现象,容易对预算编制的细化产生不利的影响。 

  (二)缺乏专业人员。 

  财政预算的审批监督是一项极具财务专业性和复杂性的工作,目前地方县级人大广泛存在缺少专业人才的现象。而负责日常监督的财经办人员比较专业,却又面临着人员数量少,对接部门多等一系列的困难,难以成为破解人大缺少专业人员困局的突破点。经济知识的缺乏,导致人大代表可能对预算草案笼统的认知,更别提根据草案内容开展审议监督工作了。 

  (三)审查财政预算时间太少。 

  我国审查财政预算的时间一般是开会前人大常委会初步审查的一个月加上人大会议期间的那段时间。全国人大的开会时间一般是10天左右,省人大是7天左右,市、县和乡镇人大相比之下就更加短了。人大会议是在短时间内进行大量的议程,任务繁重,导致地方人大进行财政预算审议的时间往往只有一天甚至半天。匆忙短促的审议时间造成了人大代表无法全面了解当年财政预算计划中存在的问题,这也导致财政预算有可能出现缺乏科学性、脱离实际的情况。财政预算的审查讨论往往变成了走过场 

  (四)批准财政预算的方式不科学。 

  我国人大批准财政预算采用的是一次投票表决的方式,各个部门的预算和总预算捆绑在一起,一次投票决定是否通过。在捆绑式投票表决的方式之下,会出现投赞成票,就会连不合理的预算也一起赞成;投反对票,则连合理的预算也一起反对这两种极端的情况,不利于预算科学有效地编制执行。 

  (五)缺乏有效的预算监督手段。 

  财政预算草案通过之后,政府有没有依法执行预算,是否出现违反预算乱花钱的情况,这些都是人大是难以进行有效监督的。尽管我国有专门的审计部门负责审查财政预算计划的执行情况,但由于我国的审计机构隶属于政府,容易受到政府干扰,难以成为人大监督预算计划执行情况的窗口。 

  另外,规范人大监督程度和监督方式的法律法规相对滞后。例如,地方组织法只对人大监督的形式、内容、范围等作了规定,而没有把不监督或者不接受监督的行为作出处罚的规定,导致人大代表难以正常行使监督权,甚至遭到抵抗。 

  完善地方人大审查监督财政预算制度的方法 

  (一)提高专职人大代表的比例。 

  专职人大代表有充足的时间和精力从事人大工作,代表全民利益作重大决定。当然,兼职人大代表各自都有不同的社会身份,更能代表不同阶层和群体争取利益。以专职人大代表为主,以兼职人大代表为补充的组成架构符合新时代财政预算审查监督制度的发展要求。因此,我国应该逐步提高专职人大代表在人大代表中的比例。 

  (二)增加具备财政专业特长的人大代表加入人大财经委。 

  如此一来就可以将现在的一次投票表决改成分两次投票表决,首先让具有专业特长的人大代表审议通过财政预算草案之后,再交由全体代表大会表决通过。这个方法能够提高人大对财政预算的审议效率,有效地保证预算的科学性。 

  (三)延长财政预算的审查期限。 

  相比西方国家的3个月至半年左右的审查时间,我国预算审批时间过短的状况亟需改善。首先,将预算草案报送人大常委会初审的时间至少提前三个月,以此保证人大常委会有充足的时间对预算进行初审;其次,提前预算草案送交人大代表审查的时间;另外,要延长人大代表在人大会议期间讨论预算的时间确保人大代表有充足的时间审查预算。 

  (四)实行预算分项审批制度。 

  将原有的一次所有项目审批拆分成两次分项审批的做法,一是审核批准财政总收支及其分类的预算规模;二是根据第一次决议来安排的各个部门的预算,对各部门预算逐一进行审批。 

  (五)健全人大财政预算监督制度。 

  将审计机构从隶属政府的行政机构变为人大下属的立法机构,只有审议机构独立于行政之外,不受干预,才能切实有效地履行监督职能。此外,还要健全监督管理方面的法律制度,增加对不履行监督职能或者不配合监督工作行为的处罚条例,为人大代表开展监督工作提供法律法规保障。 

  路漫漫其修远兮。财政预算监督是一个长期而艰巨的任务,健全财政预算审批监督制度的过程中会遇到许多困难和挑战,这不仅仅需要人大自身的努力,更需要多方的支持。只有不断完善和提高监督水平,建立起长效的监督机制,才能管好钱袋子,当好管家人,才能维护好最广大人民群众的根本利益。 

    

  (作者系四会市博物馆馆长 )