人大代表在地方立法中主体作用的理性认识与实践思考
发布日期:  2017-08-11        

人大代表在地方立法中主体作用的

理性认识与实践思考

肇庆学院  李贤庚

 

【摘要】人大代表的主体地位决定其在地方立法中应当发挥主体作用;人大代表在地方立法中发挥主体作用是公共治理在立法领域的具体体现;参与地方立法既是人大代表的法定权利,也是其职责义务。当前,代表参与立法仍存在一些困难和问题。进一步提高对人大代表在立法中作用的认识,完善代表参与立法的相关制度,健全工作机制,是解决这些问题的出路。

【关键词】人大代表  地方立法  主体作用

 

地方人大代表是地方国家权力机关组成人员,发挥人大代表在地方立法工作中的作用,是推进科学立法、民主立法的有效途径,也是坚持和完善人民代表大会制度的题中之义。然而,与人民群众的期待和要求相比,当前人大代表在地方立法中的作用发挥得还不充分,有关人大代表在地方立法中作用问题的理论研究也比较欠缺。本文从法理到实践,就此作一些分析与探讨。 

 

为什么人大代表在地方立法中应当发挥主体作用

 

“现实是制度的血液营养,理论是制度的精神生命。”分析讨论为什么人大代表在地方立法中应当发挥主体作用,对于加强人大代表参与地方立法的认识,深刻理解其价值和意义,认真反思实践操作中的现实问题,促进相关制度的完善都具有重要的意义。

(一)人大代表的主体地位决定其在地方立法中应当发挥主体作用。

 宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是人民代表大会和地方各级人民代表大会。人大代表是国家权力机关的组成人员,是人民代表大会的主体。人民代表大会行使国家权力,具体表现为人大代表集体行使包含立法权在内的国家权力。人大民主(人大制度)本质上是代议制民主,从某种意义上讲就是让全体人大代表在人大当家作主。各级人大代表由人民选举产生,代表人民行使管理国家事务的权利。因此,人大代表主体地位的实现程度是衡量人大民主发展程度的重要标志。没有人大代表主体地位的实现和主体作用的发挥,人大民主就缺乏基础条件。立法权是与人民关系最为直接、最为密切的国家权力。人大代表受人民委托行使好立法权,是人民当家作主的重要体现,也是人大代表主体地位实现的途径之一。

(二)人大代表在地方立法中发挥主体作用是公共治理在立法领域的具体体现。

现代民主政治理论认为,国家的一切权力来自人民,人民作为主权者,其管理国家的主要方式是实行代议民主制,即通过选出自己的代表组成立法机关,由立法机关制定法律,再由行政机关和司法机关执行法律,以此实现人民对国家的统治和管理。在代议民主制度下,人民通过选举来间接行使立法权,并通过他们选出的代表来直接行使立法权,这是迄今为止国家立法权的最有效实现形式。尽管我国的人民代表大会制度与其他国家的代议制民主不能类同,但在代表受人民的授权和委托行使立法权这一点上是相通的。

当今社会,伴随着公共领域治理的转型,代表参与立法还具有了更深层次的理论意涵和法理基础。党的十八大报告强调“法治是治国理政的基本方式”,“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的作用”,首次在党的报告中使用了“治理”的提法,契合了世界范围内公共领域管理实践变迁的趋势和理论创新的潮流。所谓公共治理,“实质上是将不同公民的偏好意愿转化为有效的政策选择的方法手段”,“就其构成而言,是由开放的公共管理元素与广泛的公民参与元素整合而成。”在公共治理模式下,公民越来越将是否参与涉及切身利益的立法的创制和实施过程,其意见和建议是否得到倾听和应有的尊重,作为衡量法规具有可接受性或正当性的决定指标。德国哲学家与社会学家哈贝马斯据此提出了著名的商谈立法理论。在他看来,国家的立法应当通过公民之间的协商、辩论等形式产生,只有产生于商谈立法程序的法才是合法之法,才能为人民所接受。在我国,这种商谈立法可以有多种模式,但最根本最主要的是通过具有广泛代表性,植根于各阶层、各行业、各领域的人大代表来沟通、商谈和表达民意。人大代表参与立法并在立法中发挥主体作用,是公共治理在立法领域的具体体现,也是符合我国国情的最佳商谈立法模式。 

(三)人大代表参加行使立法权既是法定权利也是法定义务。

我国代表法第五条作了明确规定:“代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动,都是执行代表职务。”代表参与立法活动,是在履行国家职务,是一种职务行为,责任重大。对这种职务行为的内涵,我们不仅要从“权利”方面理解,更要从“义务”方面把握。一方面,代表法第三条规定,代表享有“出席本级人民代表大会会议,参加审议各项议案”等各项权利,人大常委会应当予以支持和保障。另一方面,代表法第四条也规定代表应当履行的相应义务。因此,人大代表应当认真践行代表法的有关规定,自觉地增强参与立法的责任意识,积极参加人大常委会组织的立法调研、视察、执法检查等各项活动,认真听取和反映人民群众对立法的意见和要求,加强对立法工作基本理论和专业知识的学习,努力提高参与立法的履职能力和水平,发挥好在立法中不可替代的重要作用。

 

当前人大代表参与地方立法工作存在的问题及原因

 

总体而言,代表参与立法的广度和深度仍比较有限,还没有充分人大代表在地方立法中的主体作用。实践中,人大代表参与立法仍存在一些困难和问题: 

(一)立项阶段存在的问题及原因 

虽然人大代表有提出地方立法项目建议的权利,但大多地方立法项目建议的主体仍是政府有关部门。由人大代表提出的立法项目建议转化为正式立法项目几乎没有。其中的主要原因:一是人大代表提出立法项目建议的积极性和质量有待进一步提高。二是人大代表立法项目建议的提出和办理机制还不完善。三是立项协调难。虽然不少代表提出的立法项目是发展急需、群众关注的,但却往往缺乏成熟可行的法规草案。 

(二)起草阶段存在的问题及原因

实践中,人大代表几乎没有参与地方立法的起草工作。之前,地方立法起草的模式单一,主要是由政府部门起草。当前,各地探索除政府部门起草之外的多种起草并存的起草形式。受科学立法就是精英立法思想的影响,地方人大常委会委托科研机构、律师事务所、法学会等“精英机构”起草的情况较为普遍。不论哪一种起草方式,都忽视了人大代表的作用。其主要原因:一是人大代表对参与地方立法起草的积极性不高。二是大多数人大代表缺乏法律专业背景。三是人大代表兼职制导致难于参与立法起草工作。参与立法多少会与本职工作有一定冲突,影响了代表参与立法的积极性。立法起草需要准确把握上位法规定以及立法体例、立法语言等立法技术,因而是一项专业性极强、耗费时间多的工作,兼职制下的人大代表难于自始至终参与起草。

(三)调研论证阶段存在的问题及原因 

在组织有关法规的调研、修改、论证过程中,邀请人大代表直接、深入参与的情况较少。表现在:召开法规草案论证会有时较难邀请到代表;代表参与立法基本上处于比较被动的状态;基层人大代表参与立法的意识淡薄;在立法过程中有关部门对是否邀请代表参与、参与到什么程度,随意性也比较大。 主要原因:一是认识不到位。有的代表认为,代表对于立法的职责就是在大会期间参加审议有关法规案,闭会期间的立法就是常委会组成人员的事。有的代表认为,基层人大没有立法权,代表参与立法是“分外”活。二是代表法、立法法对代表如何参与立法,参与的程序及相关的服务保障没有明确规定。三是工作机制不够完善。对代表参与立法,也缺乏外部监督和压力。除了有立法权的设区的市人大外,基层市、县人大常委会普遍都没有设置法制工作机构,加上人员编制少、工作头绪繁多,对上级人大印发的征求意见的法律法规草案,很难认真组织本级人大代表座谈。

(四)立法审议阶段存在的问题及原因 
  总体上,列席会议的代表人数偏少,通常是全国人大代表和省人大代表,基层人大代表很少列席;列席代表发言的积极性和质量参差不齐;对列席代表提出的意见吸纳情况也不够理想。 主要原因:一是代表列席会议的法律地位不明。有关法律对代表列席会议发表的意见属于何种性质、如何吸纳、如何反馈,都缺乏相应的规定。实践中对常委会组成人员的意见都能较好地吸收采纳,但对列席代表的意见,往往随意性比较大,有的列席代表感到“说了也白说”。二是服务保障不够到位。代表列席会议发表意见,需要建立在充分熟悉法规情况和掌握有效信息的基础上,但目前代表列席常委会会议,通常是临时接到通知,拿到法规案往往比较仓促,难以提出高质量的意见建议。 

 

进一步发挥人大代表地方立法主体作用的几点思考

 
  (一)通过代表履职培训,进一步增强人大代表的主体意识和法律素养。

人大代表虽然都是来自各行各业的专家,具有丰富的专业知识。但地方立法涉及众多领域,对立法参与者有着较高的要求。对此,人大常委会通过开展相关专题法制讲座,为人大代表充电,全面提高代表的专业知识和法律知识水平。使代表实际参与地方立法的立项、起草、审议的能力不断得到提升。由于人大代表兼职制工作繁忙的原因,当前地方人大常委会每年组织开展23次法制专题讲座较为合适,邀请立法专家主讲,人大代表参加,有针对性地学习立法学基础理论知识,并就立法实践遇到的问题现场探讨。而且,专题讲座最好安排在法规审议前进行,这样可以直接为法规审议提供辅导。

(二)法规立项、起草、论证工作引入人大代表直接参与。

通过制定地方性法规立项办法,规定每年制定立法计划前,由常委会向人大代表发出征集立法建议函。使人大代表能够及时了解常委会法规立项工作进程,及时将立项意愿予以反馈。同时常委会对人大代表的立项建议予高度重视,全面收集、细致整理、科学采纳。明确规定每部法规草案都应当征求一定数量代表的意见。而且征求意见要突出针对性,重点征求对法规中焦点难点条款的意见,并为代表提供背景资料和相关咨询服务。还要建立代表意见建议的吸收反馈制度,对于代表提出的意见建议,要认真整理,尽可能地吸纳,确实无法吸纳的,应当向代表说明理由。 通过这种形式,人大代表不但成为立法程序的启动者,同时也成为立法起草质量的把关者。

(三)完善人大代表列席常委会会议的制度。

要适当扩大市、县、乡基层代表列席常委会审议的人数和范围,使审议过程中能够听到更多来自基层的、贴近实际的声音。邀请代表列席常委会会议,要给代表留下充分的准备时间,年初立法计划确定后,就可以着手选定每部法规案邀请列席审议的人大代表名单,并通知被邀请代表。列席代表的发言应与常委会组成人员的发言一样,认真进行记录、整理、吸纳和反馈,不宜厚此薄彼。 

(四)健全激励约束机制。

1996年获得诺贝尔经济学奖的激励不相容理论认为,每个人都会以自己的利益最大化来指导自己的行为,当你委托别人做一件事的时候,如果他的利益与你的不一致,他可能不会按照你预期的方式行为。在人民代表大会制度中,人大代表与选民或选举单位的关系也是一种委托代理关系。在兼职代表角色冲突的情况下,也会产生激励不相容的问题。为此,要建立代表参与立法的履职激励机制,为代表参与立法设立相应的履职补贴;当前可尝试建立履职公示制度,把代表参加立法调研、法规审议、提出的议案建议及其落实情况如实并定期地在代表所在选区或原选举单位公开,接受选民或选举单位的监督,以此激励人大代表参与地方立法工作。

(五)探索部分人大代表专职制。

人大代表的兼职化不利于人大代表的代表意识的加强和立法素质的提高。社会领域的分化是当下的基本态势,这就必然伴随着法律制定的细化和专业化。在落实依法治国的背景下,确保地方立法的专业化、精细化,就需要对目前人大代表兼职制进行适当改革。只有让更多懂法律的人士加入立法过程,法律的专业性才能被凸显,饱受诟病的“部门立法”积弊也才有退出历史舞台的正当理由,也才有利于发挥人大代表在地方立法中发挥主体作用。在这个方面,深圳市人大常委会作出了有益的尝试,值得各地借鉴。

 

注释:

[1]钱穆.中国历代政治得失[M].北京:生活读书新知三联书店,2005:48

[2]李林:《立法理论与制度》,法制出版社2005年版,第43页。 
[3]
罗豪才、宋功德:《公域之治的转型——对公共治理与公法互动关系的一种透视》,载《中国法学》2005年第5期。 
[4]
哈贝马斯:《在事实与规范之间:关于法律和民主法治国的商谈理论》,北京三联书店2003年版,第373页。 
[5]
发挥人大代表在立法中的作用理论与实践研讨会综述,http//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2010-06/04/content_1576246.htm.

[6]方付建:《人大代表激励相容机制构建研究》,载《人大研究》2009年第6期。

[7]加速人大常委专职化破“部门立法”积弊http://news.163.com/14/1102/09/AA1KV6L300014Q4P.html